на главную поиск карта сайта

Диссертация, диплом под заказ

+380633380399

+380999518669

В данном разделе новостей нет, приносим извинения.


 

Не зарегистрирован


Вход
Забыли пароль?
Регистрация




 Заработок на картинках

  


 

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК ФАКТОР РАЗВИТИЯ

СОЦИАЛЬНОГО КАПИТАЛА

Специальность 22.00.08 - «Социология управления»

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата социологических наук

Саркисов Георгий Ильич

Москва 2008

Диссертация выполнена на кафедре государственного и муниципального управления социологического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова

Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент

Васильев Владимир Петрович

Официальные оппоненты: доктор социологических наук, профессор

Халиков Манир Саидович

кандидат социологических наук, доцент

Назарова Елена Александровна

Ведущая организация: Российский университет дружбы народов, кафедра социологии

Защита состоится ________2008г. в ___ часов на заседании Диссертационного совета Д.501.001.03 по социологическим наукам при Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119992, г. Москва, ГСП-2, Ленинские горы, МГУ, 3-й учебный корпус, социологический факультет, ауд. _________.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова

Автореферат разослан «___» _________ 2008 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета,

кандидат философских наук, доцент Н.А. Малиева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В настоящее время в России разрабатывается Стратегия социально-экономического развития до 2020г. Одним из центральных направлений Стратегии является реформирование института государственного управления, который должен соответствовать реалиям современного мира.

Повышение эффективности государственного управления особенно в условиях трансформации и формирования новых отношений собственности требует всестороннего анализа возникающих в ходе этого процесса социальных практик. Одним из направлений исследования является анализ социального капитала, в том числе государственного социального капитала. Государственный социальный капитал выражается в доверии, оказываемом гражданами деятельности органов государственного управления. В этом качестве он может конвертироваться в другие виды капитала, тем самым, влияя на все сферы общественной активности.

Государство представляет собой систему управления обществом, главной целью которой является гармонизация всех видов социальных практик. Решение этой задачи предполагает эффективное использование государственной властью социального капитала в разнообразных формах от налогов до прав на политические решения. В этой связи доверие граждан к социальной, экономической и политической системам государства фактически оказывается определяющим фактором для эффективного функционирования общества. Высокий уровень доверия к решениям органов государственной власти обуславливает их результативное исполнение во всех сферах социальной деятельности, выполнению контрактных обязательств на всех уровнях социально-экономической жизни от промышленных предприятий и общественных организаций до отдельных граждан.

Рост социального капитала общества является главной целью краткосрочной и долгосрочной социальной политики государства. В условиях кризисных явлений именно доверие общества к решениям государственной власти выступает прочным основанием преодоления дестабилизирующих факторов.

В связи с этим решение задачи реформирования механизма государственного управления направлено на оптимизацию управления всей совокупностью имеющихся в обществе капиталов социального признания и доверия.

Указанные обстоятельства обуславливают актуальность исследования государственного управления социальным капиталом, а также механизмов и условий, способствующих его формированию и росту на современном этапе развития общества и государства.

Степень научной разработанности проблемы. Разработка понятия «капитал» как самостоятельной социологической концепции началась в зарубежной социологии в 1960-е годы, прежде всего, у французского социолога П. Бурдье, который трансформировал политэкономическое понятие капитала в понятие капитала общественного признания системы социальных отношений.[1] Американский социолог Дж. Коулман включил концепцию социального капитала в область экономической трактовки социального действия и экономического поведения, исходя из разрабатывавшейся им общей теории рационального выбора.[2]

Концепция социального капитала получила широкую известность благодаря исследованиям Р. Патнэма, отказавшегося от узко экономической трактовки в анализе социального капитала и сместившего акцент исследования данного феномена в сферу его рассмотрения как общественного блага.[3] Данный подход, получил дальнейшее развитие в работах А. Портеса[4], Ф. Фукуямы[5] и других исследователей, и во многом определяет современное состояние научных дискуссий в рассматриваемой области.

В российском социологическом сообществе понятие социального капитала вошло в обращение сравнительно недавно и как следствие осмысление его теоретического содержания находится на стадии формирования. Однако по данной тематике уже появилось значительное количество исследований, среди которых необходимо отметить работы Радаева В.В.,[6] Бусовой Н.,[7] Дискина И.Е.,[8] Степаненко В.,[9] Стрельниковой Л.В.,[10] Барсуковой С.Ю.,[11] Карасева Ф.Г..[12]

Комплексный характер предпринятого в диссертации исследования определил необходимость обращения к различным социологическим, правовым, экономическим и политологическим концепциям, направленным на изучение социальных условий функционирования как сферы экономико-правовых отношений, так и сферы государственного управления.

Важнейшее значение для раскрытия тематики диссертационного исследования имело обращение к трудам зарубежных и отечественных социологов, в которых область социальных практик, характерных для современных обществ, исследуется с точки зрения социологического анализа экономико-правовых отношений: П. Бурдье,[13] Т. Веблена,[14] З. Баумана,[15] Ж. Бодрийяра,[16] М. Грановеттера,[17] У. Пауэлл, Л.И. Смит-Дор,[18] Н. Биггарт,[19] Н. Флигстина,[20] А. Приепа[21] и др.. В работах названных авторов отчётливым образом демонстрируется взаимная обусловленность различных типов экономической организации общества и социальных отношений, задающих ценностно-нормативные основания признания легитимности прав собственности на материальные ресурсы.

В области изучения сферы государственного управления пристальное внимание было уделено основным как социологическим, так и политологическим теоретическим концепциям, направленным на анализ бюрократической формы организации управления и её реформирование:

– классическим и неклассическим теориям бюрократии: М. Вебера,[22] В. Вильсона,[23] М. Крозье,[24] Р. Михельса,[25] Р. Мертона,[26] Г. Саймона,[27] Д. Битэма,[28] А. Маслоу,[29] Э. Мэйо,[30] Д. МакГрегора,[31] Ф. Герцберга,[32] Дж. Кингдона, [33]Дж. Диаринга, Э. Роджерса[34] и др.;

– теории нового государственного менеджмента: Э. Грейя, Б. Дженкинса,[35] Г. Фредериксона,[36] Д. Осборна, П. Пластрика,[37] Т. Гэблера,[38] и др.;

– сетевой теории: М. Грановеттера, Р. Родеса,[39] Дж. Пфейфера,[40] У. Пауэлл, Л.И. Смит-Дор,[41] Г. Питерса[42] др.;

– неоинституциональной теории: С. Пейовича, Э. Фьюруботна,[43] О. Уильямсона,[44] С. Розена[45], С. Гроссмана,[46] О. Хартома, П. Ди Маджио,[47] У. Паулла, и др.;

– теории нового способа управления (governance): Дж. Пьера,[48] Г. Питерса,[49] И. Вигода,[50] К. Книлла,[51] Д. Лемкуля и др..

Не меньшее значение для проделанной работы имело обращение к исследованиям отечественных авторов, работающих в области социологии и теории управления: В.Д. Граждана,[52] А.Ф. Зверева,[53] А.И. Кравченко,[54] И.О. Тюриной, В.И. Спиридоновой,[55] Д. М. Гвишиани,[56] Е.Г. Морозовой,[57] Л.А. Нуденко,[58] И.А. Василенко,[59] М.В. Масловского,[60] П.П. Гайденко,[61] Ю.Н. Давыдова, Т.В. Игнатовой,[62] Н.А. Волгин,[63] Н.Н. Гриценко, Ф.И. Шаркова, В.Л. Тамбовцева,[64] и др..

Объект исследования: система государственного управления социальным капиталом в современном обществе.

Предмет исследования: современные модели повышения эффективности государственного управления социальным капиталом общества и его развития.

Цель исследования: социологическое обоснование взаимосвязи между эффективным развитием социального капитала общества и эффективностью государственного управления социальным капиталом, и разработка на этой основе методологии социологической оценки социально-экономической эффективности государственного управления в современном обществе.

Достижению этой цели способствовала постановка и решение следующих задач:

1. Дать социологическое определение содержания понятий социального капитала и социального капитала государственной власти.

2. Исследовать взаимосвязь между процессом формирования и развития социального капитала общества и системой государственного управления.

3. Выявить и описать основные характеристики функционирования и современные модели реформирования системы государственного административного управления социальным капиталом общества.

4. Сформировать методологические принципы исследования эффективности государственного управления социальным капиталом.

5. Дать комплексный социологический анализ процесса реформирования сферы государственного управления социальным капиталом общества в Российской Федерации с начала 2000-х годов и его оценку.

Методологическая основа исследования. Выбор методологии обусловлен рядом намеченных задач и поставленной диссертантом целью. Теоретико-методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области социологии, экономики, политологии, юриспруденции; теоретико-методологические положения социологических и политологических форм теорий нового государственного менеджмента, сетевых теорий, и нового способа управления (governance).

Основным методом эмпирического анализа в диссертации является вторичный анализ статистических и качественных данных о процессе проведения реформы государственного управления РФ, а также реформ правоотношений собственности в Российской Федерации. Вторичный анализ и интерпретация статистических и качественных данных осуществлялся посредством метода контент-анализа.

Эмпирической базой исследования послужили:

данные, собранные службами изучения общественного мнения и государственными институтами высшего образования (ВЦИОМ, Фонд ИНДЕМ, Фонд «Общественное мнение», Российская академия государственной службы при президенте РФ (РАГС));

– данные федеральных органов статистики (Госкомстат);

– данные опубликованные в отчётах и докладах экспертов Всемирного Банка, а также исследований сделанных при поддержке Всемирного Банка;

– нормативные документы и законодательные нормативные акты органов государственной власти РФ (федеральные законы, указы президента и постановления правительства РФ);

– вторичный анализ материалов исследований российских и зарубежных социологов, публикаций периодических изданий, интервью, материалов международных, всероссийских и региональных конференций по изучаемой проблематике.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

1. Дана сущностная характеристика социального капитала государственной власти, как важнейшего ресурса оптимизации управленческой активности государства по формированию целостной общественной системы. Выделена и проанализирована логика его формирования, а также взаимосвязь и содержание определения его отдельных видов.

2. Выявлено, что в современном демократическом обществе формирование и развитие социального капитала общества зависит от характера функционирования государственной власти, эффективность которой определяется мерой доверия граждан действиям государства.

3. Доказано, что цель оптимизации государственного управления социальным капиталом общества достигается посредством разделения функций управления экономическими активами государства, формирования политических решений и их административной реализации. При этом эффективность управленческой организации государственной власти может повышаться за счёт гибкого сочетания постепенно вводимых в практику государственного управления менеджериальных форм организации управления на рыночной основе с формированием сетей кооперации институтов государственного управления на местах и институтов гражданского общества.

4. Выделены методологические критерии оценки эффективности государственного управления социальным капиталом общества: социологические показатели исследования уровня общественного доверия институтам государственного управления, преодоления государством сопротивления реализации законной политики со стороны заинтересованных кругов, улучшения выполнения государством функций работодателя и предоставления общественных услуг населению.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в нем результаты могут быть использованы в качестве методологического основания исследования государственного управления отношениями собственности применительно к различным государствам и системам управления, а также служить теоретической и эмпирической базой для проведения различных исследований по данной проблематике.

Практическая значимость исследования обусловлена его новизной и заключается в том, что содержащиеся в диссертации результаты могут найти применение в учебно-педагогической и научно-методической деятельности, использоваться различными общественными и государственными организациями при планировании социологических исследований в области изучения политических, социальных и экономических проблем современного российского общества, создании эффективных систем демократической оценки результативности деятельности различных органов государственной власти. Основные положения работы могут быть использованы при подготовке соответствующих теме общих и специальных курсов по теории и методологии социологии, политологии и общетеоретических основ экономической науки.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов (по три в первой и во второй главе), заключения, приложения, содержащего таблицы и графики, и библиографического списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

I. Особенности государственного управления социальным капиталом общества и его развития.  
В современной социологии содержание понятия «социальный капитал» и предметной области его применения является дискуссионным. Однако в целом социальный капитал описывается социологами различных школ и направлений, как сеть отношений доверия, позволяющих членам этой сети извлекать разнообразные социальнозначимые преимущества (от материальных выгод до повышения своего социального положения), как результат членства в данной сети отношений. Более общее понятие капитала, в качестве капитала социального признания значимости тех или иных социальных свойств, включает также и элемент позиционного отношения господства и подчинения отдельного индивида и отдельных подгрупп в группе доверия любого уровня сложности (от семьи до нации), а также в отношении других индивидов и групп. 
Применительно к сфере социологического анализа государственного управления понятие социального капитала позволяет теоретически интегрировать разнообразные формы воздействия государственной власти на структуру общества. Фактически государство представляет собой механизм управления обществом, интеграции его в единое целое, т.е. является важнейшим фактором его развития. Следовательно, эффективность государственного управления непосредственно определяется эффективностью использования социального капитала, в разнообразных формах от налогов до прав на политические решения отчуждаемого государственной властью у общества, способностью государства установить равновесие в отношениях складывающихся таким образом форм господства и подчинения во всех сферах социальной жизни. 
Данная отчуждённая государством форма социального капитала представляет собой его особый тип – государственный капитал, обладающий собственной структурой и связанный с формированием особых полей социальной активности. 
В диссертации выделяются следующие виды государственного социального капитала:
1) экономический капитал государства (налоги и другие экономические активы); 
2) капитал физического принуждения (армия, полиция);

3) политический капитал формирования политических решений по поводу социально-экономических проблем общества;

4) информационный капитал учёта территории, населения, его состояния, норм языковой коммуникации, образовательных, медицинских, научных, информационных (масс-медиа), технических и иных стандартов и т.д.;

5) капитал символического подтверждения социального статуса других форм социального капитала, посредством утверждающих номинаций (сертификаты, лицензии и т.д.), привилегий и форм государственных отличий (ордена, звания и т.д.);

6) юридический капитал правовой защиты интересов граждан и государства;

7) административный капитал регулирования реализации прав собственности граждан на все формы социального капитала (реализация правовых решений во всех областях социальной жизни). 

Государственная власть выступает в качестве социальной инстанции согласования интересов различных социальных групп и соответственно, как инстанция, осуществляющая экспертизу всех возможных частных интересов на меру их общности. Социальный капитал государственной власти, воплощённый в идее общего интереса, поэтому оказывается эффективной формой регулирования и координации интересов отдельных социальных групп, т. е. управления процессом распределения социальных позиций и связанных с ними выгод в разнообразных полях социальной активности (политическом, экономическом, юридическом, культурном, образовательном, научном и т. д.). Общий интерес есть идеальная форма бытия государственной власти, оправдывающая существование государства и одновременно реальный механизм влияния государственной власти на общество, разнообразные формы социальной активности. Формой её воплощения является административный бюрократический аппарат исполнения решений по поводу социально-экономических проблем исходя из общего интереса.

Фактически концентрация и инвестирование (формирование механизмов исполнения политических решений и их реализация) административного капитала является основным условием эффективного функционирования всех видов социального капитала государственной власти. Именно качество механизмов административного управления и человеческих ресурсов административного аппарата определяет эффективность инвестиций политического, военного, информационного, экономического и юридического капиталов государства. Военный, информационный, политический, экономический и юридический капиталы государства задают структуру аппарата управления в чётком соответствии с областями социальных практик и соответствующими им видами производства социального капитала, характерными для большинства развитых обществ. Накопление административного капитала, таким образом, происходит посредством его концентрации и инвестирования в названные виды государственного капитала, выступающие в качестве его подвидов.

II. Основные характеристики функционирования и современные модели реформирования системы государственного административного управления социальным капиталом общества.

Система государственного управления в современном обществе ориентирована на достижение возможности эффективного решения социальных и экономических проблем всех групп населения, способности установить социальный консенсус структур гражданского общества и власти за счёт чёткого распределения и поддержания прав и обязанностей власти перед обществом и общества перед властью в целях ускоренного, гармоничного развития общества как единого целого. Экономическая и социальная эффективность в данной связи оказываются взаимодополняемыми целями организации государственного управления. Поэтому оценка эффективности такой организации не может быть сведена к оценке эффективности государственного управления экономическими капиталами и предполагает комплексную оценку механизма государственного управления в целом, а также выделение базовой модели такой оценки.

Наиболее общим типом подобной модели эффективного механизма управления, воспроизводства и накопления административного капитала в условиях политически и экономически высокодифференцированного общества традиционно считалась модель «рациональной бюрократии». Однако анализ разнообразных теорий бюрократии показывает, что модель рациональной бюрократии, несмотря на собственную безальтернативность в структуре высокодифференцированного, демократического общества, страдает множеством дисфункций, влияющих на её эффективность. В общей форме данные дисфункции могут быть сведены к проблеме двух типов бюрократической власти: официального иерархического и так называемого параллельного. Первый тип соотносится с «рациональными аспектами» бюрократии и проявляется в характерном для неё умножении регламентаций и правил, предписывающих поведение в различных ситуациях. Второй тип напротив, возникает там, где поведение людей нельзя полностью предсказать, в так называемых областях неопределенности, на основе использования игроками личной способности контролировать источник неопределенности.

Структура воспроизводства административного капитала обладает высокой степенью двойственности, в силу различия требований, определяющих её функциональную специфику. С одной стороны, это работа по воспроизводству его автономии как специфического центра власти. С другой – это требование эффективного исполнения управленческих задач на благо всего общества. Таким образом, имеются две формы административного капитала: внутренняя и внешняя, различие между которыми обнаруживается только во внешней оценке и выражается в теоретическом выделении организационных дисфункций бюрократической формы управления.

Внутренняя форма воспроизводства административного капитала в инкорпарированном состоянии выражается в степени компетенции представителей административного аппарата относительное его иерархической (формальной и неформальной) структуры. В объективированном состоянии – это сами регламенты, нормы и статусы, регулирующие работу административного аппарата и структуру распределения административного капитала изнутри. В институциональном состоянии – это конкретные нормы законодательства, регулирующие структуру, социальный статус, материальное обеспечение работников и т.д. административного аппарата.

Внешняя форма воспроизводства административного капитала в инкорпарированном состоянии определяется уровнем профессиональной компетенции чиновников в отношении решения конкретных, как соотносящихся с конкретными областями социальной активности, так и с решением чисто организационных задач, проблем. В объективированном состоянии он представляет собой совокупность продуктов административной деятельности по управлению областями социальной жизни (сертификаты, лицензии, справки и разрешения разного рода). В институциональном состоянии – это проекты новых норм, законов, призванных определять деятельность бюрократических организаций, а также нормы регулирующие статус контрольных комиссий за их работой.

Отсюда возникает проблема оптимизации организационной деятельности по реализации решений социальных проблем, возложенной на административный аппарат, решение которой неизбежно сталкивается с проблемой его функциональной автономии, позволяющей ему конвертировать накопленный административный капитал в политический и экономический. Постоянная актуализация задачи оптимизации работы административного аппарата государства обуславливает не только склонность современных реформаторских правительств к структурным изменениям системы исполнительной власти в качестве средства воздействия на порядок принятия и исполнения решений, но и превращает социологические и политологические исследования данной проблематики в программы подобных структурных изменений.

Концепция нового государственного менеджмента, представляет собой универсальную модель для решения задачи оптимизации системы государственного управления, предлагая перестроить бюрократический аппарат государственного управления согласно рыночной модели управления организацией, эффективность которой оценивается по результату деятельности. В общей форме данная концепция отвечает целям согласования практики политического решения и его исполнения, т.е. сокращения дистанции между политиком и управленцем, посредством переноса публичной ответственности на карьерных чиновников, в чём и заключается идеологический смысл оценки деятельности органов управления по результату. Новый государственный менеджмент интересует ско­рее инициативное осуществление публичной поли­тики, чем просто нормативная организация исполнения ее целей.

В целом концепция нового государственного менеджмента остаётся рамочной для трёх других реформаторских концепций управления. «Новая институциональная теория», развиваемая в русле экономического анализа общества делает акцент на политике согласований решений в экономической сфере между различными элементами системы государственного управления, а также в их отношениях с частными предприятиями и сегментами рынка. Категория транзакционных издержек при этом оказывается рациональным основанием политики согласований и оценки содержания контрактов, а также эффективности спецификации прав собственности в различных сегментах рыночных отношений.

«Теория политических и экономических сетей» подчёркивает эффективность постепенно складывающихся в развитых демократических обществах неформальных кооперативных взаимосвязей между общественностью (политические сообщества, профессиональные сети, межуправленческие сети, формирующиеся на основе представительства местных властей, сети производителей) и государственными органами власти на основании ресурсной зависимости и взаимной выгоды.

Последняя из форм концептуальных подходов к реформированию государственного управления «теория нового способа управления (governance)», по существу, демонстрирует некий идеальный эталон современного понимания управления, к которому необходимо стремится правительствам всех государств. Понятие «хорошего управления» («good governance») можно рассматривать в качестве практики экономи­ческой, политической и административной власти по управлению де­лами государства на всех уровнях. Это понятие объединяет механиз­мы, процессы и институты, через которые граждане и группы выража­ют свои интересы, реализуют свои законные права, выполняют обя­занности и находят способы согласования интересов различных общественных, национальных и политических групп под общим руководством государственной власти.

Данная привязка эффективности к гибкости реагирования на внешние условия (прежде всего, это – гражданское общество и ситуация на экономических рынках) в оценке работы государственной службы – характерная черта современных развитых демократий. Данное требование предполагает решение задачи перехода к экономической количественной оценке не только работы бюрократического аппарата государства, но и всех видов социального капитала, производимого в обществе. Этот процесс необратим в силу того, что количественное исчисление административного капитала государственной власти и соответственно иных видов государственного социального капитала оказывается одновременно единственной формой общественного контроля за ней. Что в свою очередь требует количественного исчисления всех форм социального капитала, производимого в обществе, т.е. определения легитимных оснований конвертации их в экономический капитал, в чём и заключается социальная функция государственного управления.

Так, все процедуры государственного лицензирования и сертификации (государственный информационный капитал, капитал символического подтверждения социальных статусов), и защиты данных правомочий (юридический капитал и капитал физического принуждения) фактически оцениваются по мерке их эффективности (скорость и доступность предоставления данных услуг), т.е. предполагают количественную оценку административного капитала государства. Однако как таковые они оказываются также формами количественной оценки тех видов социального капитала, производимого в обществе, которые требуют подобного лицензирования и сертификации, т.е. являются правилами конвертации данных капиталов в экономический капитал – в полноценные права собственности на количественно определённый актив. Последний может стать экономически эффективным, а может и не стать (как, например, в случае авторских прав на изобретения или произведения искусства), но он не может быть экономически эффективным, а следовательно исчислимым, без подобной предварительной процедуры. По существу, практика исчисления потенциальных условий получения экономического капитала постепенно переносится на все сферы социальной жизни.

III. Основные методологические принципы социологического исследования эффективности реформ государственного управления социальным капиталом.

Структура воспроизводства административного капитала двойственна по своей форме в силу специфического различия между работой по воспроизводству автономии области производства и распределения административного капитала и требованием оптимизации решения социально-экономических проблем, предъявляемым структурам государственного управления. При этом внутренняя форма (анализ автономного существования административного капитала), в виду закрытого характера данной структуры фактически не поддаётся внешнему социологическому исследованию за исключением её формальной составляющей (административные регламенты, и законодательные нормы, регулирующие деятельность гос. чиновников). Поэтому социологическая оценка возможна только относительно внешней формы воспроизводства административного капитала, при чём исходя из идеального требования оптимизации его работы.

Данное идеальное требование есть ни что иное, как социально определённая политическая цель, фактически выражающая цели максимальной оптимизации деятельности бюрократических структур (требование повышения эффективности государственного управления социальным капиталом) и достижения их социально-политической открытости. Уровень реализации данных целей в демократическом обществе неизбежно измеряется критерием доверия общества государственным институтам и конкретным инстанциям административной деятельности во всем многообразии их функций от социальной политики до экономики. В диссертации формулируются прямые (данные опросов общественного мнения, процентное отношение «денежных средств в безналичной форме» к их общей массе) и косвенные (ВВП на душу населения) показатели уровня доверия органам власти и экономической системе, а также степень их достоверности. Показано, что адекватность полученных результатов опросов непосредственно зависит от степени дифференциации вопросов (по социальным характеристикам групп опрашиваемых, градациям уровня доверия и степеней объективности ответов – например, помимо общих вопросов о доверии тем или иным органам власти включение в опросные листы вопросов относящихся к частоте и характеру реальных столкновений гражданина с конкретными органами власти), а также от привязки опросов к конкретным государственным организациям (опросные листы клиентов) и их регулярности.

Социологическая оценка результата (уровень доверия власти) и процессуальных характеристик средств его достижения – две различные методологические задачи. Поэтому методология оценки средств достижения заявленных целей, чтобы не сделать её абстрактным методологическим упражнением, в анализе современных менеджериальных реформ сводится к частным анализам эффективности опытов внедрения новых управленческих инициатив, а также условий, в которых они приобретают эффективность. Социологическая оценка современных реформ структур воспроизводства административного капитала, приобретает характер оценки результатов реализации частных проектов реформ, т.е. качества самих проектов, таким образом, становящихся собственно методами изменения реальности.

Общей целью реформирования бюрократического аппарата управления в направлении его менеджериализации оказывается постепенное обеспечение прозрачности деятельности исполнительной власти для всего общества, а также обеспечение прозрачности механизма её ответственности перед обществом, что предполагает как решение задачи удешевления государственного аппарата (эффективного расходования средств налогоплатильщиков), так и задачи повышения качества оказываемых государством общественных услуг. Открытость государства бессмысленна в отрыве от его эффективности. Именно поэтому важнейшим критерием оценки эффективности реформирования административной системы оказывается принцип снижения бюджетных затрат на финансирование аппарата государственного управления при одновременном повышении качества предоставления государственных услуг населению. Данный принцип является как важнейшей целью реформ административной системы с точки зрения их менеджериальной направленности, так и важнейшим критерием социологической оценки их успешности.

Как следствие программы реформ государственного управления в целом сводятся к реализации следующих четырёх основных стратегических целей, одновременно являющихся основными критериями оценки успешности реформ:

1. Снижение государственных расходов: поддержание благоприятного
климата для инвестиций и конкурентоспособности отечественных
компаний.

2. Повышение способностей к развитию и реализации политики:
преодоление сопротивления реализации законной политики или
сокращению ряда программ со стороны заинтересованных кругов.

3. Улучшение выполнения государством функций работодателя:
превращение государства в ответственного работодателя, привлечение
достаточного числа работников соответствующей квалификации при
ограничении совокупных затрат на рабочую силу.

4. Повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к
власти со стороны населения и частного сектора: повышение уважения
и доверия к государству со стороны частного сектора и общественности.

В диссертации формулируются также частные критерии оценки менеджериальных реформ системы государственного управления, служащие в первую очередь, индикаторами уровня прогрессивности систем государственного управления: строгая бюджетная политика, прогрессивные формы учёта и проектные формы бюджетирования, сокращение гарантий занятости в органах власти и ограничение влияния фактора старшинства при принятии решений; приём на должности по результатам независимого тестирования; увеличение разницы в оплате между разрядами при одновременном значительном повышении заработной платы служащим высшего звена; структурное разделение правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных органов власти в качестве независимых друг от друга департаментов; система контрактных отношений внутри органов власти, привязанных к реализации конкретных краткосрочных и долгосрочных проектов, системы оценки компетентности государственных организаций и их отдельных членов и др..

Эффективность данных структурных преобразований оценивается по результату деятельности, т.е. экономическим результатам работы государственных предприятий и качеству оказания услуг населению. Если первый показатель имеет исключительно рыночные критерии оценки, то относительно второго указывается на принципиальную сложность относительно количественной оценки труда чиновников, поскольку государственный сектор стремится достичь зачастую чрезвычайно сложного набора результатов в условиях, когда государственные поставщики услуг действуют при ограниченной или отсутствующей конкуренции в сфере экономически невыгодного для частных вкладчиков производства общественных благ. Кроме того, количественная оценка труда поставщиков государственных услуг должна соотносится с требованиями потребителей относительно скорости и полноты их предоставления. В диссертации анализируются современные формы организации (процедуры и регламенты) предоставления государственных услуг, включающие системы общественного контроля и формы согласования интересов групп потребителей и органов власти в процессе формирования таких организаций и возможной коррекции их деятельности.

Государства с «переходной» экономикой в деле реформирования структур государственного управления сталкиваются с наибольшими трудностями. По оценкам большинства экспертов современную систему менеджериального управления не могут заимствовать развивающиеся страны и страны с переходной экономикой, поскольку в силу отсутствия здесь соответствующей правовой культуры государственным менеджерам нельзя доверять самостоятельного принятия решений об использовании ресурсов. Подобные реформы неизбежно опираются на уже имеющийся высокий уровень дисциплины, правовой и организационной культуры бюрократического аппарата с соответственно низким уровнем вероятной коррупции и патроната, а также на хорошо структурированную политическую систему государства, что ведёт к достаточно чёткому отличию политических назначенцев и кадровых служащих в аппарате управления.

В виду этого фактически важнейшим внутренним для системы государственного управления критерием его эффективности (в отличие от внешнего критерия доверия населения) оказывается само по себе противоречие между публичным характером политических решений и бюрократическим характером их исполнения в форме разделения экономики, политического управления и реализации политических решений. Управление экономическими капиталами государственных предприятий должно быть отделено от государственного управления механизмами циркуляции других видов социального капитала. Данное отделение, по существу является первейшим условием разделения собственников политического и административного капитала внутри государственной власти, поскольку является необходимым условием разумного ограничения использования экономико-административных ресурсов в политических целях. Критерий снижения бюджетных затрат на финансирование аппарата государственного управления при одновременном повышении качества предоставления государственных услуг населению является только следствием последнего, его развитой формой в условиях современных социально-экономически высокоразвитых демократий.

В связи с этим менеджеральные реформы в качестве «передовых», требуют предварительного успешного проведения «основных» реформ. Технически «основные» реформы сводятся к мерам по укреплению дисциплины в государственных органах с целью её закрепления в качестве элемента организационной культуры государственных организаций.

В диссертации выделяются основные и частные критерии эффективности «основных» реформ, среди которых особое внимание уделяется: чёткой спецификации прав собственности на экономический капитал, экономико-правовому оформлению эффективной системы государственного лицензирования и сертификации производства общественных и экономических благ во всех областях общественной жизни и проведению строгой бюджетной политики, мерам по обеспечению открытости государственных органов власти и их подконтрольности общественным организациям, как общим условиям формирования фундамента социальных структур правового государства и гражданского общества.

В соответствии с представленными теоретическими положениями и вытекающими из них методологическими принципами социологического анализа эффективности административных реформ в диссертации дан комплексный социологический анализ процесса реформирования сферы государственного управления отношениями собственности на социальный капитал в Российской Федерации с начала 2000-х годов и оценка эффективности проведённых к настоящему моменту реформ.

ВЫВОДЫ

Обоснованные в ходе теоретического исследования положения и их применение в ходе анализа административных реформ в РФ позволяют сделать следующие основные выводы.

1. Социальный капитал является важнейшим условием взаимного доверия и смысловой определённости деятельности участников социально-экономического обмена, и в этом качестве представляет собой весь комплекс ресурсов, значимых для сохранения институциональной устойчивости общества в целом от политических мнений и прав на их высказывание до разнообразных знаний, практических умений и навыков, формируемых в различных областях социальной активности (экономической, научной, правовой, административной, культурной и т.д.). Следовательно, уровень развития социального капитала общества составляет важнейшее условие развития общества в целом.

2. В современном демократическом обществе накопление социального капитала взаимного доверия и признания субъектов социального процесса непосредственно зависит от характера функционирования государственной власти, понятой в качестве политико-экономического механизма достижения общего блага народа. Эффективность государства заключается в способности к производству особой государственной формы социального капитала, выражающейся в непосредственном признании обществом действий государства, в качестве соответствующих интересам его членов. Реально система государственного управления социальным капиталом в современной демократии понимается исходя из требования решения социальных проблем на основе установления общественного консенсуса относительно их содержания и очерёдности.

3. Данная форма государственного управления социальным капиталом содержит в себе противоречие между публичной политической формой избрания высших представителей исполнительной и законодательной власти и закрытым характером механизма бюрократической организации исполнения политически сформулированных решений по поводу социальных проблем общества. Как следствие, основными условиями обеспечения эффективности государственного управления оказывается: во-первых, принцип разделения политики, управления (задачи постановки целей и задачи их реализации) и экономики; и, во-вторых, создание контрольного механизма обеспечивающего взаимную подконтрольность аппарата государственного управления и общества. В современном обществе в качестве такого механизма фактически выступает последовательное проведение политики по количественной оценке всех видов социального капитала, посредством государственного лицензирования и сертификации всех видов социальной активности, в том числе деятельности самого административного аппарата государства. Количественное исчисление административного капитала государственной власти и соответственно иных видов государственного социального капитала оказывается одновременно единственной формой общественного контроля за ней.

4. В тех обществах, где экономические, политические и управленческие функции смешиваются, возникают условия для формирования недемократических форм управления, поскольку в таких государствах отсутствует необходимый уровень равновесия между полюсами взаимодействия общества и власти. Такое общество не стабильно, в той мере, в какой оно не обладает не силовыми механизмами разрешения конфликтов между элитами и обществом в крайних ситуациях, а общество не способно даже в случае силового давления полностью изменить положения дел, поскольку механизмы управления решениями о паритетном распределении социального капитала отсутствуют, либо не достаточно развиты.

5. По результатам проведённого в диссертации комплексного социологического анализа процесса реформирования сферы государственного управления социальным капиталом в Российской Федерации с начала 2000-х годов, можно констатировать, что в России сложилась именно такая ситуация. Характерная для современной России ситуация в государственном управлении до сих пор заключает в своих основных чертах, несмотря на правовое закрепление демократических институтов, особенности бюрократически-олигархической формы правления. И прежде всего это относится к сохраняющемуся смешению экономических, политических и управленческих функций в деятельности субъектов власти различных уровней. Это мешает нормальному функционированию разнообразных форм частной и кооперативной собственности на конкурентных рынках РФ и во многом подрывает дух здоровой конкуренции, не только в экономической сфере обращения капиталов, но и во всей совокупности социальных отношений, т.е. в сферах производства и циркуляции прав на научный, культурный, юридический, информационный и другие виды капитала. Данные формы социального капитала в современном обществе составляют конкретный потенциал его социально-экономического развития. Поэтому неэффективность государственного управления их циркуляцией, прямо свидетельствует о неэффективности государственного управления в РФ, несмотря на устойчивость общих показателей экономического развития и эффективность бюджетной политики, фактически нейтральных по отношению к важнейшим целям современных демократических государств.

Данные цели, к каковым относятся прежде всего, сокращение дисбаланса доходов различных групп населения, а также обеспечение информационной прозрачности экономических рынков и рынка государственных административных услуг, представляют собой важнейшие условия взаимного доверия общественности и власти. Однако именно в этой области в РФ наблюдается наименьший уровень реальной активности государственной власти. Достаточно отметить тот факт, что до сих пор не приняты основополагающие в этом плане законы «Об административных регламентах» и «О стандартах государственных услуг», проекты которых разрабатываются и обсуждаются с 2003 года.

Обобщая представленные в диссертации анализы хода административной реформы в РФ необходимо отметить, что основная проблема её реализации на данном этапе лежит в плоскости реформирования экономических отношений собственности и институциональных структур регулирования циркуляции экономической формы социального капитала (строгая спецификация прав собственности на экономические активы и другие формы социального капитала, построение системы государственного контроля за их соблюдением: использование независимых контрольных служб и государственного заказа в этой сфере), а также увеличения информационного капитала во всех областях государственной политики (от лицензирования до социальной сферы). Активная социальная политика, направленная на обеспечения доверия общества институтам государственной власти, неизбежно требует создания открытой системы информации как относительно экономических активов всех граждан, так и относительно процедур исполнения решений в области административной деятельности. Информационный контроль оказывается в этой связи единственным эффективным средством регуляции процесса циркуляции экономических капиталов, представляющего собой конечную область конвертации всех видов социального капитала в современном обществе.

Пока не будут приняты эффективные меры в данном направлении государственной политики, любые административные реформы останутся половинчатыми, чем-то средним между новой менеджериальной системой управления и системой жёсткой централизации, прежде всего, доходной части консолидированного бюджета и соответствующей данному порядку бюджетирования системой центрального управления. Это неизбежно в силу того, что децентрализация конкретных менеджерских решений в условиях совпадения политической, управленческой и экономической власти имеет следствием реальный распад системы государственного управления. Прекрасный пример в этой связи как раз и представляют структурные административные реформы в РФ. Так именно в виду возможного развала системы управления в целом оказалось невозможно провести полное разделение правоустанавливающих, контрольных и правоприменительных функций в центральном аппарате исполнительной власти. Как следствие, структурная децентрализация аппарата обернулась его централизацией на уровне прямого подчинения агентств министрам. В широком контексте реформ на субнациональном уровне та же проблема повторилась в связи с определением круга обязанностей местных властей и доходных частей субнациональных бюджетов. Основные сферы доходов оказались централизованы, а выполнение обязательств перед населением поставлено в зависимость от лояльности центральной власти к конкретным субнациональным правительствам.

Рассмотренная в диссертационном исследовании масштабная реструктуризации федеральных органов исполнительной власти показывает, что пока процесс поиска эффективной модели государства идет через самоотделение административной системы от других сегментов общества. Постепенно исполнительные органы обособляются от политики, экономики, гражданского общества, а также от научного и экспертного сообщества. В результате, как движущей силой реформы, так и главным потребителем её решений, по-прежнему, остается сам административный аппарат управления. Новый этап реформ, отмеченный принятием правительством РФ «Концепции проведения административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах», направленной, прежде всего на организацию системы качественного предоставления государственных услуг населению пока далёк от завершения и оценка его реальных результатов дело будущего. Однако административные реформы в России активно продолжаются и, если учитывать превалирующую в политике президента и правительства тенденцию укрепления политической и экономической мощи государства, посредством консолидации всех видов государственного социального капитала, в целом анализ политики государства в направлении реформирования структуры государственного управления и государственной службы свидетельствует о постепенной демократизации общественной системы Российской Федерации.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

· Саркисов Г.И. Управление государственной собственностью / «Ломоносовские чтения - 2003». МГУ им. М.В. Ломоносова, том 1, М., 2003г. ISBN 5-317-01093-4

· Саркисов Г.И. Функции государственного управления в условиях глобализации / Всероссийский социологический конгресс «Глобализация и социальные изменения в современной России». М.: Альфа-М, 2006.

· Саркисов Г.И. Современные модели организации государственного управления социальными отношениями / Журнал «Социология», 2008 №1, М. ИД «Граница»

· Саркисов Г.И. Административная реформа как фактор становления социального капитала / «Актуальные проблемы экономической социологии: сборник научных трудов студентов, аспирантов преподавателей / [под общ. Ред. Н.Р. Исправниковой, М.С. Халикова]. – М.: Университетская книга, 2008- Вып. №9, -266с.



[1] Бурдье П. Практический смысл. СПб., 2000; Бурдье П. Формы капитала. // Западная экономическая социология. М. 2004. С. 519 – 536; Бурдье П. Дух государства: генезис и структура бюрократического поля. // Социология социального пространства. СПб. 2005. С. 220 – 254; Бурдье П. От «королевского дома» к государственному интересу: модель происхождения бюрократического поля. // Там же. С. 255 – 288.

[2] Коулман Дж. Капитал социальный и человеческий // Общественные науки и современность. 2001. № 3. С. 122-139. Коулман Дж. Экономическая социология с точки зрения теории рационального выбора // Западная экономическая социология. М. 2004. С. 159 – 184.

[3] Патнэм Р. Процветающая комьюнити, социальный капитал и общественная жизнь // МЭиМО, 1995. - № 4; Putnam, R. Bowling Alone: America’s Declining Social Capital // The Journal of Democracy. - 1995. Vol. 6. - № 1.

[4] Portes, A. Social Capital: Its Origins and Applications in Modern Sociology // Annual Review of Sociology. - 1998. Vol. 24. - P. 1 – 24.

[5] Fukuyama, F. Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity. NY: Free Press, 1995; Фукуяма Ф. Социальный капитал // Культура имеет значение. Каким образом ценности способствуют общественному прогрессу. М., 2002.

[6] Радаев В.В. Понятие капитала, формы капиталов и их конвертация. // Экономическая социология (электронный журнал). 2002. Т. 3, № 4; Радаев В.В. Новый институциональный подход: построение исследовательской схемы // Журнал социологии и социальной антропологии. 2001. - № 3 - С. 109-130

[7] Бусова Н. Культурные корни социального капитала // Социологические исследования. 1999. № 8. С. 144 – 148.

[8] Дискин И.Е. Экономическая трансформация и социальный капитал // Проблемы прогнозирования. 1997. № 1. С. 10 – 21; Дискин И.Е. Социальный капитал в глобальной экономике // Общественные науки и современность. 2003. № 5. С. 150 – 159.

[9] Степаненко В. Социальный капитал в социологической перспективе: теоретико-методологические аспекты исследования // Социология: теория, методы, маркетинг. 2004. № 2. С.24 – 41.

[10] Стрельникова Л.В. Социальный капитал: типология зарубежных подходов // Общественные науки и современность. 2003. № 2. С. 33 – 41.

[11] Барсукова С.Ю. Неформальная экономика России в контексте теории социального капитала // Россия, которую мы обретаем. Новосибирск. 2003. С 276 – 289.

[12] Карасев Ф.Г. Социальный капитал соседских сообществ. М., 2001.

[13] Бурдье П. Поле экономики. // Бурдье П. Социальное пространство: поля и практики. СПб., 2005. С. 129 – 176.

[14] Веблен Т. Теория праздного класса. М. 1984.

[15] Бауман З. Свобода. М., 2005.

[16] Бодрийар Ж. Система вещей. СПб. 1998; Бодрийяр Ж. Общество потребления. М., 2006.

[17] Грановеттер М. Экономическое действие и социальная структура: проблема укорененности. // Западная экономическая социология. М. 2004. С. 131 – 158; Granovetter M. Economic Institutions as Social Constructions: A Framework for Analysis // Acta Sociologica. 1992. Vol. 35. P. 3 – 11.

[18] Пауэлл У., Смит-Дор Л. Сети и хозяйственная жизнь. // Западная экономическая социология. М. 2004. С. 226 – 280.

[19] Биггарт Н. Социальная организация и экономическое развитие. // Западная экономическая социология. Хрестоматия современной классики. М., 2004.

[20] Флигстин Н. Рынки как политика: политико-культурный подход к рыночным институтам. // Западная экономическая социология. М., 2004.

[21]Приепа А. Производство теории потребления. // Логос. 2001. № 9.

[22] Вебер М. Парламент и правительство в новой Германии. К политической критике чиновничества и партийной жизни (май 1919). // Вебер М. Политические работы. М., 2003.

[23] Whilson W. The Study of Public Administration. // Political Sciences Quarterly. 1887. June.

[24] Crozier M. The bureaucratic phenomenon. Chicago: University of Chicago Press, 1964.

[25] Michels R. Political parties. New York, 1959.

[26] Merton, R. Social Theory and Social Strukture. N. Y. 1968.

[27] Simon H. Reason in Human Affairs. Stanford: Stanford University Press, 1984.

[28] Битэм Д. Бюрократия. // Социологический журнал. 1997, № 7.

[29] Maslow A. H. Motivation and personality. N. Y.: Harper and Row, 1970.

[30] Mayo E. The Social Problems of an Industrial Civilization. L„ 1949.

[31] McGregor D. The Human Side of Enterprise. N.Y., 1960.

[32] Herzberg F. Work and the Nature Man. N.Y., 1966.

[33] Kingdon J.W. Congressmen’s Voting Decisions. N.Y., 1981; Kingdon J.W. Agendas, Alternatives and Public Policies. Boston, 1984.

[34] Dearing J., Rogers E. Agenda-setting, Where Has It Been, Where Is It Going? // Communication Yearbook 11. L.A., 1987.

[35] Gray A., Jenkins B. From Public Administration to Public Management: Reassessing a Revolution? // Public Administration. 1995. Vol. 73. № 1.

[36] Frederickson G. Comparing the Reinventing Government with the New Public Administration // Public Administration Review. 1996. Vol. 56. № 3.

[37] Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства. М., 2001.

[38] Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. How the En­trepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. New York [et al.]: A Plume Book, 1992.

[39] Rhodes R Understanding Governance. Policy Network, Governance, Re-flexivity and Accountability. Buckingham, Philadelphia: Open University Press, 1997.

[40] Pfeffer J., Salancik G.R.. The External Control of Organizations: A Resource Dependence Perspective. N.Y.: Harper & Row, 1978.

[41] Пауэлл У., Смит-Дор Л. Сети и хозяйственная жизнь. // Западная экономическая социология. М. 2004. С. 226 – 280.

[42] Peters G. The Politics of Bureaucracy. N. Y., L., 1984.

[43] Furubotn E., Pejovich S. Property Rights and Economic Theory: A Survey of Recent Literature // Journal of Economic Literature. 1972. Vol. 10, № 3. P. 1137-62.

[44] Williamson O. Markets and Hierarchies. N.Y.: Free Press, 1975; Williamson O. The Economics of Organization: The Transaction Cost Approach // American Journal of Sociology. 1981. Vol. 87. P. 548-77.

[45] Rosen S. Authority, Control and the Distribution of Earnings // Bell Journal of Economics. 1982. Vol. 13, № 2. P. 311-23.

[46] Grossman Stenly J., Hart, Oliver D. The costs and benefits of ownership: A theory of vertical and lateral integration. // Journal of Political Economy, 94 (1986): 4. P. 691–719.

[47] DiMaggio P., Powell W. The iron case revisited. // American Sociological Review. 1983. Vol. 47. P. 147 – 160.

[48] Pierre J., Peters G Governance, Politics, and the State. N.Y., 2000.

[49] Peters G. Governance Without Government? Rethinking Public Admini­stration. // Journal of Public Administration: Research and Theory. 1998. Vol. 8. № 2.

[50] Vigoda E. From Responsiveness to Collaboration: Governance, Citizens, and the Next Generation of Public Administration // Public Administration Review. 2002. Vol. 62. № 5.

[51] Knill Ch., Lehmkuhl D. Private Actors and the State: Internationalization and Changing Patterns of Governance // Governance: An International Jour­nal of Policy, Administration, and Institutions. 2002. Vol. 15. № 1.

[52] Граждан В.Д. Теория управления. М., 2004.

[53] Зверев А.Ф. Бюрократия в зеркале социологии. // Государство и право. 1992, № 8.

[54] Кравченко А.И., Тюрина И.О. Социология управления. М., 2005.

[55] Спиридонова В.И. Бюрократия и реформа (анализ концепции М. Крозье). М., 1997.

[56] Гвишиани Д. М. Организация и управление. М., 1998.

[57] Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг. М., 1998.

[58] Нудненко Л.А. Теория демократии. М., 2001.

[59] Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. М., 2005.

[60] Масловский М.В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. Н. Новгород, 1997.

[61] Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблема бюрократии у М.Вебера // Вопросы философии. 1991. № 3. С. 172 – 190.

[62] Игнатова Т.В. Административная реформа в России: анализ концептуального перехода к «новому государственному менеджменту». Ростов на Дону 2005.

[63] Волгин Н.А., Гриценко Н.Н., Шарков Ф.И. Социальное государство. М., 2003.

[64] Тамбовцев В.Л. Государственное регулирование государства: вопросы теории, международный опыт, российские реформы. М., 2004.


© 2008-2012. Все права защищены.
ВебСтолица.РУ: создай свой бесплатный сайт!  | Пожаловаться  
Движок: Amiro CMS